专家简介

陈栋，青岛市水利勘测设计研究院设计二院副院长兼总工，水利工程正高级工程师，注册土木工程师，中小河流治理规划师，曾荣获“青岛市工程咨询协会优秀工程咨询师”“青岛市防汛抗旱专家”等荣誉称号。

专家观点

大家好，我是青岛市水利勘测设计研究院陈栋。近期，城阳区正式发布了《城阳区河湖岸线保护和利用规划》（以下简称《规划》）。河湖岸线是支撑经济社会发展的宝贵空间资源，也是保障防洪安全、维护生态安全的重要生命线。该《规划》确定了城阳区七条区级河流的岸线规划成果，明确了有关要求，对加强河湖管理保护，保障防洪安全，促进经济社会可持续发展，具有十分重要的作用。下面，我为大家解读一下这个《规划》。

一、政策背景与法规依据

河湖岸线规划是落实河长制湖长制政策的关键技术工具之一，是推动河湖治理从“分散监管”向“综合管控”转变的重要途径。本《规划》直接回应了山东省河长制办公室关于2025年度河湖管理重点工作的部署。

《规划》立足于国家水事法律法规体系的授权框架，《中华人民共和国水法》确立了水资源统一管理的基本原则，《中华人民共和国防洪法》对河道行洪空间的开发限制作出了明确规定，《中华人民共和国河道管理条例》则对堤防保护、岸线利用审批等作出了具体制度安排。

二、规划成果与布局特征

全区七条区级河道及流域内水库岸线总长度为116.47千米，其中：保护区2处、总长度0.367千米，约占0.3%；保留区21处、总长度36.127千米，约占31.0%；控制利用区16处、总长度79.976千米，约占68.7%。从数据分布看，城阳区河湖岸线的布局特征为“多数区域适度利用为主、重点区域保留为辅、核心区域严格保护”。

三、管控机制设计

（一）管控体系的层次架构

《规划》构建了“总体要求加分区细则”的双层管控架构，先提出通用要求统一底线，再对三类功能区的差异要求进行细化。其中，岸线保护区主要包括防洪敏感段、饮用水一级区、生态核心区、重大基础设施周边等区域，全面禁止干扰性项目，实施公共安全类项目必须充分论证并严格落实审批程序；岸线保留区主要包括地质灾害易发区、二级水源区、近自然生态段、规划预留区等区域，原则上维持现状，具备条件后方可有限活动，实施有关项目也必须开展论证并严格落实审批程序；岸线控制利用区主要包括具有一定开发基础但承载力受限的区域，倡导集约节约利用，实施有关项目不得加剧安全与环境隐患，且需按利用类型实施差异化审查。

（二）特殊情形的制度安排

《规划》并未采取“一刀切”的模式禁止开展一切项目，而是为事关公共安全和公众利益的特殊项目预留了合法通道，即使在保护区和保留区，防洪工程、河道整治、供水设施及国家重大基础设施等方面的项目，在经过制约因素论证且完成依法审批后，仍可推进，这一安排兼顾了刚性管控与弹性适应，体现了《规划》科学性和可操作性。

四、规划价值分析

综合来看，本次规划的价值集中体现在三个方面：

一是强调“主动预防”。本次规划通过预先划定功能边界，将管控关口前移至开发行为发生之前，从根本上减少了保护与开发利用的矛盾。

二是强调“规则依据”。功能分区明确后，项目准入与执法处置都有了客观的空间依据，限制了自由裁量的空间，提升了岸线管理的一致性与公信力。

三是强调“多元共治”。规划要求构建政府主导、社会协同的共治格局，鼓励公众参与监督和保护，共同守护水清岸绿的良好生态环境。